清远市清新区人民政府印发国家城乡融合发展试验区广清接合片区清远市清新区实施方案的通知

各镇人民政府，区政府各部门、各直属机构：

　　《国家城乡融合发展试验区广清接合片区清远市清新区实施方案》已经区政府八届七十一次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向区城镇化工作暨城乡融合发展工作领导小组统筹办公室反映。

                    清远市清新区人民政府

　　2021年8月1日

　　国家城乡融合发展试验区广清接合片区

　　清远市清新区实施方案

　　为深入贯彻落实习近平总书记视察广东、视察清远重要讲话精神，根据《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《清远市人民政府关于印发国家城乡融合发展试验区广清接合片区清远（片区）实施方案的通知》（清府函〔2021〕125号）要求，深入推进国家城乡融合发展试验区广清接合片区清远市清新区建设，结合我区实际，制定本实施方案。

　　一、试验目标

　　自纳入国家城乡融合发展试验区广清接合片区以来，我区深入实施区委“南融”“东联”“西拓”“北优”“破解城乡二元结构、加快城乡融合发展”五大行动，探索以城带乡、以工哺农、以业兴乡、城乡互促、城乡一体的城乡融合发展模式，取得积极成效，为实施建设国家城乡融合发展试验区打下了良好基础。

　　到2022年，初步搭建起农村集体经营性建设用地交易、城中村改造合作、城乡产业协同发展等平台，并进入实质性运作。探索制订一系列政策措施，城乡人口迁徙更加有序，农村产权保护交易制度更加完善，形成一批可复制、可推广的典型经验和改革措施。

　　到2025年，城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一的建设用地市场全面形成，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小，形成新时代城乡融合发展的清新经验。

　　二、组织保障

　　成立清远市清新区城镇化工作暨城乡融合发展工作领导小组，由区委、区政府主要负责同志担任组长，区委副书记担任常务副组长，区委、区政府相关分管领导担任副组长，成员由各镇党委书记，区各职能部门、单位主要负责同志组成。工作领导小组专门设立统筹办公室，由区委副书记兼任统筹办主任。统筹办专职人员由各镇、各有关单位抽调人员组成，实行实体化集中办公，负责贯彻落实和统筹协调国家城乡融合发展试验区广清接合片区建设有关工作的部署及推进。

　　三、重点试验任务及改革措施

　　（一）建立城乡有序流动的人口迁徙制度（责任单位：市公安局清新分局牵头，区委组织部、区委编办、区发展改革局、区教育局、区财政局、区人力资源社会保障局、市自然资源局清新分局、市生态环境局清新分局、区住房城乡建设局、区交通运输局、区农业农村局、区卫生健康局等单位参加）。

　　1. 完善落户及居住证政策。全面取消落户城镇限制，允许符合条件的返乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户，试行以经常居住地登记户口制度。完善农村集体经济组织成员资格认定办法，探索建立认定成员权益固化机制，逐步实现村集体成员权益与户籍变动脱钩。深入推进居住证制度，探索试验区内居住证互认，深入推进常住人口基本公共服务均等化。探索建立医护人员编制额度与常住人口数量、教师编制额度与学生数量挂钩机制，实行教师“县管校聘”和辖区内校长教师交流轮岗，探索医护人员“县聘镇用、镇聘村用”模式，重新核定城乡教师、医护人员编制数量且在全区内统筹使用。按照“强带弱、老带新、城带乡”模式，支持城乡公立学校、医院组建教育医疗共同体或集团。

　　2. 建立健全农业转移人口市民化成本分担机制。建立核算体系，争取中央、省、市财政加大对清新区的倾斜力度。探索建立财政转移支付、财政建设资金对市政基础设施建设补贴额度、城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量和常住人口数相匹配的“人钱地挂钩”机制。提高基本公共服务水平，增加教育学位、医疗卫生、住房等供给能力，逐步满足农业转移人口和外来人口市民化本地化需求。建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

　　3. 推动农业转移人口就近市民化。加大基础设施和基本公共服务配套建设，依法将基层迫切需要且能有效承接的区级经济社会管理权限下放（委托）镇一级行使，赋予其与事权相匹配的财权，提高小城镇人口承载力和吸引力。

　　4. 建立人才入乡激励机制。建立健全乡村人才评价体系，探索制定财政、金融、社会保障、配套设施建设等方面的激励机制，吸引退休干部、应届高校毕业生、专业技术人员等返乡就业创业，允许其合理享有村民的部分权益。建立城乡人才合作交流机制，加大职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生和有乡村服务经历人员倾斜力度，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村。探索专业人才通过岗编适度分离等多种方式，引导公共管理、法律、电子商务、旅游、农学等专业人员入乡创业。

　　（二）建立农村集体经营性建设用地入市制度（责任单位：市自然资源局清新分局牵头，区财政局、区住房城乡建设局、区农业农村局、区土地储备中心等单位参加）。

　　5. 建立健全整治整合机制。建设镇级农村土地整备平台，建立健全碎片化土地置换、连片整治整合制度，以托管方式整合辖区内碎片化集体建设用地。研究制定农村集体经营性建设用地历史遗留问题解决办法，将依法收回整治连片的闲置宅基地和废弃、低效公益性建设用地转为集体经营性建设用地入市。推动城中村、城边村等可连片开发区域通过农用地、建设用地整合和生态修复等方式进行土地依法合规整治入市。鼓励农村集体经营性建设用地合并归宗连片开发。支持农村集体经营性建设用地指标在区内有偿调剂使用。

　　6. 建立健全入市流程和利益分配机制。制定集体经营性建设用地入市实施细则，完善城乡基准地价及农村集体经营性建设用地价格形成机制。建立入市全程监管体系，促进土地资源有效利用。探索建立不同用途类型土地增值收益分配机制和预留公共基础设施用地的比例。

　　7. 完善入市配套政策。推进集体经营性建设用地与国有建设用地同等的占有、使用、收益和处分权能。允许国有土地与集体土地混合出让、产业用地与住宅用地混合出让、出让与流转混合入市。完善农村集体经营性建设用地出让、出租、出资、入股、转让、抵押等制度。依托公共资源交易平台，搭建城乡统一的建设用地市场交易平台。探索以土地入股方式，将入市农村集体经营性建设用地优先用于乡村振兴产业发展。推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割登记。

　　（三）搭建城中村改造合作平台（责任单位：市自然资源局清新分局牵头，区发展改革局、区住房城乡建设局、区农业农村局、区城市管理综合执法局、区水利局、区工商联等单位参加）。

　　8. 建立健全历史用地问题解决机制。建立系统解决符合“三旧”改造条件没有合法手续的历史遗留建设用地和地上建筑分类处理机制，对于因历史原因未能确权颁证的建设用地，分级分类妥善处理后按现状建设用地完善合法手续。

　　9. 细化城中村改造实施办法。落实《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》要求，细化集体和国有建设用地混合改造模式国有建设用地占比；优化微改造项目行政审批流程；对改造用地效率分等定级，差别化配置用能、用电、用水、排污权等的实施办法。

　　10. 创新改造模式。全面完成村集体清产核资，赋予集体成员资产股权资格。探索因村制宜选择土地整理协议或公开出让后，土地租赁经营、合作经营等村集体与社会资本合作改造模式。推进单一改造主体归宗改造，在用地手续、税费征收等方面视同政府土地收储办理。支持村集体引入社会资本盘活闲置农房和宅基地，以成片改造或“微改造”方式发展特色民宿、创意产业、乡村旅游等农村新产业新业态。探索“综合整治+运营”模式，将村集体物业统一出租给大型企业，全方位升级改造后统一经营管理。探索建立城中村改造方案并联审查审批制度，制定优化城中村改造审批手续办理流程的操作细则。探索“城市+农业+公园”等改造方式，建设太和镇万寿村现代农业公园，打造清新城乡融合发展样板区。

　　11. 建立健全城中村改造利益分配制度。探索建立改造项目土地出让收益返还政策，返还金额视为对地上附着物及土地权属人等的补偿，落实税费优惠政策。支持村集体发展物业经济，以出租、股份制等多种形式经营物业，盘活闲置的集体资产，实现集体资产增值。支持村集体创办各类服务实体，建设农产品集配中心和农贸市场，增加村集体收入。通过土地出让金分成、物业置换、产权置换等方式壮大集体经济，健全村集体和成员收益分配机制。从城中村改造项目土地出让金中安排一定比例资金专项用于公益性项目改造。

　　（四）搭建城乡产业协同发展平台(责任单位：区发展改革局牵头，区财政局、区工业和信息化局、市自然资源局清新分局、区住房城乡建设局、区农业农村局、区文化广电旅游体育局、广州对口帮扶清远指挥部驻清新区工作队等单位参加)。

　　12. 打造产业协同发展先行区。依托太和、太平、山塘、三坑四镇产业基础，打造城乡产业融合发展先行区。在先行区内搭建产业园区、农业产业园、田园综合体、特色小镇等城乡产业协同发展平台。重点建设广州花都（清新）产业转移产业园和省级现代农业产业园。以太平镇为支点规划建设清远西部产业新城，加快建设广东清远经济开发区。加快培育宜业宜居宜游的特色小城镇，拓展镇区建设空间，完善市政基础设施和基本公共服务配套，支持适宜产业向小城镇集聚发展，拓展小城镇联结城乡功能。推动城郊农业、观光农业、汽车配件、信息技术、乡村旅游等产业发展壮大，吸引人才、资金、技术等要素向乡镇流动，增加当地农村人口转移就近就业机会，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合的发展格局，为全区破解城乡二元结构探索出有益经验和有效办法。

　　13. 搭建产业协同发展重点平台。创新特色小镇产业导入和投资机制，完善政府扶持政策，推动特色小镇建设。加快推动清新凤都小镇创建成广东省第三批特色小镇，推进清远麻鸡现代农业产业园建设，打造全省麻鸡产业创新总部基地。加快中以科技特色小镇、三坑温泉和民宿特色小镇、龙颈欧洲足球小镇、山塘国家级农业产业强镇等建设，打造集聚特色产业的创新创业生态圈。创建提升各类农业园区，发展农业产业化示范基地和农产品加工产业园区，支持集中建设农副产品综合利用公共设施，促进农产品加工业和配套服务业融合发展。推动海大集团（清新）桂花鱼省级现代农业产业园全产业链发展，打造成全国桂花鱼产业核心示范区。打造农旅融合发展平台，推进美丽田园综合体示范区建设，重点打造“三水”（优质水稻、优质水产、优质水果）农业特色产业带，实现与三坑镇台湾现代农业示范园、伊甸园生态农旅项目联动发展延伸。全域推进“美丽宜居村”建设，着力打造“特色精品村”。

　　14. 推进广清产业协同发展。创新广清产业合作机制，实施广州花都与清新产业梯次转移、联动协同发展计划。采取“一区三园”结构，按照布局集中、产业集聚、用地集约、特色鲜明、规模适度、配套完善的要求建设广东清远经济开发区，逐步打造成为带动区域经济结构调整和经济发展方式转变，促进产城融合发展的重要引擎。支持和吸引广深港澳高新技术企业向清新区集聚和科技成果产业化发展。大力推进发展汽车配件、大数据应用、生物医药等战略性新兴产业。紧抓广州技术转移中心向清远市覆盖的机遇，建立承接体制机制，协同共建技术创新、成果转移联合体。

　　15. 深化广清旅游合作。整合全区生态文化旅游资源，积极培育文旅消费新业态新热点，探索通过制定精品旅游线路、一卡（票）通用等方式开展联合营销，营造业态丰富、布局优化、特色鲜明、生态良好的生态文化旅游发展新格局，积极融入粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区。创建省全域旅游示范区，发展健康文旅体，整合笔架山周边古龙峡、玄真古洞、清泉湾等代表性旅游景区，与恒大足球学校、恒大世纪生态城等特色文旅体项目联动发展，打造面向珠三角、辐射大湾区的全域旅游目的地。

　　16. 发展富民兴村产业。积极参与广东省“一村一品”创新研究院建设。建立完善三农科技服务体系，建立线上新型服务平台与线下村级服务实体相结合的三农科技服务平台。建立健全新型农业经营主体培育机制，大力扶持发展农业龙头企业、农民合作社、家庭农场和专业大户等新型农业经营主体，大力培育农村职业经理人和高素质农民。推进信息化与农业融合发展，发展智慧农业。整治整合农村耕地，特别是撂荒地，推进农村土地流转和农业生产适度规模经营，以现代农业园区和专业化种养基地为示范带动，推进农业现代化、智慧化发展。

　　17. 加大用地保障力度。支持以镇、村为单位开展全域土地整治整合，通过修编村庄规划，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复，按照规定合理调整永久基本农田，鼓励整治腾退的建设用地重点用于农村新产业新业态项目。配合做好国土空间规划，力争安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地；建立村庄规划调整快审机制，探索预留一定比例用地规模用于新增产业项目。制定土地利用年度计划，每年安排不少于10%的新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。加快推行点状供地助力乡村产业振兴。

　　（五）建立城乡基础设施一体化发展体制机制（责任单位：区发展改革局牵头，区工业和信息化局、区财政局、市生态环境局清新分局、区住房城乡建设局、区交通运输局、区水利局、区农业农村局、区文化广电旅游体育局、区城市管理综合执法局等单位参加）。

　　18. 建立城乡基础设施一体化规划建设机制。统筹城乡道路、供水、供电、防洪、垃圾和污水处理、新基建等基础设施的规划设计，实现城乡空间布局的优化和生产要素、公共服务的全域一体化配置。加快统筹规划市政公用设施，推动其向城郊乡村和镇区延伸，明确各领域发展目标和各层次建设目标。探索城乡基础设施项目整体打包、一体化开发建设模式。探索社会资本以合资、独资、政府和社会资本合作等方式，参与乡村产业路旅游路、城乡垃圾污水一体处理设施、冷链物流设施建设及营运，所有权按占股比例持有，实行特许经营或放开经营权。加快建立覆盖清新全域的城乡基础设施规划体系，形成各部门、各区域、各层级之间的合作机制，大力推进城乡基础设施一体化规划，提升清新南部融入市区发展的一体化水平，促进清新东部与清城区的交通畅通，改善清西地区产业园区的基础设施条件，加强清新北部优化发展的基础设施支撑。推动清新区乡村振兴电网改造项目实施,完成清新区农村智能配电网Ⅴ3.0和新型城镇化配电网示范建设；争取广清城轨北延线延伸至清新区；积极推进清远清新至佛山南海高速公路（原佛江高速北延线一期）建设；大力推动清远清新至佛山南海高速公路北延线（汕湛高速清新段至湖南交界）规划建设。

　　19. 健全城乡基础设施一体化管护机制。推进乡村基础设施确权工作，建立基础设施所有者或使用者管护责任制度。完善农村污水治理、生活垃圾收运处理、道路修护、绿化养护、公共设施维护“五位一体”的管护机制，落实政府、自然村（经济社）、社会化服务三级管护责任。通过政府购买服务方式引入专业化企业，提高管护质量。设立公益性管护岗位，负责本村公共基础设施日常管护工作。建立健全基础设施管护资金筹集管理制度，探索财政、企业、农户三方共同合理分担机制。建立村民筹资筹劳参与基础公共设施运行维护共管机制。

　　20. 构建城乡基础设施建设分级分类投入机制。建立公益性设施以政府投入为主、准公益性设施以社会资本投入为主、纯经营性设施以企业投入为主机制，构建政府、社会共同参与的多元投资格局。探索财政补贴、村集体补偿和农户缴费合理分摊机制，由政府承担的建管费用纳入财政预算。加强一般公共预算投入保障，提高土地出让收入用于农业农村比例。完善镇级基本公共服务投入机制和财政管理体制，促进镇财力与事权相匹配。探索建立清新区农业投资公司（国有企业），整合各方涉农资金，投资农业农村基础设施建设。探索村集体参与农村基础设施建设机制。完善基础设施建设奖补政策，鼓励社会团体和个人投资，广泛筹集社会资金建设基础设施。积极争取中长期贷款投放规模，探索城乡一体建设项目打包融资。

　　（六）健全农民持续增收体制机制（责任单位：区农业农村局牵头，区工业和信息化局、区人力资源社会保障局、市自然资源局清新分局等单位参加）。

　　21. 完善农民工资性收入增长机制。健全城乡均等的公共就业创业服务机制和平台，规范招工用人制度，进一步优化平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场，统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业。联合省职教城实施农民工校企合作“订单式”培养就业计划，提高新生代农民工职业技能。大力实施“粤菜师傅”“广东技工”“南粤家政”等工程，努力增加就业岗位。健全城乡均等的公共就业创业服务制度，允许农村进城务工人员失业后在常住地进行失业登记享受均等化公共就业服务。依托农业产业园建设农民工返乡创业园，鼓励创业孵化基地支持返乡农民创业就业。健全与珠三角城市农民工输出输入的劳务对接机制，完善进城务工人员的社保制度及其子女教育政策。探索公益性和经营性农技推广融合发展机制，允许科研人员通过提供增值服务合理取酬。

　　22. 健全农民经营性收入增长机制。鼓励开展承包地整治整合、上市流转，推动农业适度规模经营。完善财政、信贷、保险、用地等支持政策，帮助新型农业经营主体节本增收，建立农民返乡创业激励机制。培育发展新型农业经营主体，深化农村集体经营性资产股份合作制改革，以村村合作、村企合作等多种形式发展集体经济。推广“公司+基地+农户”“公司+合作社+农户”等多种农企利益联结模式，促进农民分享产业链增值收益。探索给予科研人员科技成果所有权，推进科研人员以技术、资金、信息入股等形式，领办创办专业合作社或农业企业。配合市制定清远片区特色农产品标准、规范生产流程，采取订单生产、定向销售模式规避农业生产风险。建立农产品优质优价正向激励机制，打造区域农业公共品牌。推进农产品品牌化、标准化建设，打造一批新型农业特色村镇。引导龙头企业与村集体共建农业产业化联合体，完善企业与农民的利益联结机制。

　　23. 健全农民财产性收入增长机制。推进集体经济组织股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员，鼓励将投到农业农村的财政资金、帮扶资金等形成的经营性资产折股量化到集体经济组织成员。探索股份权益固化、转让、继承、增资扩股机制。推进农村产权制度改革，探索农村资源资产化、资产资本化、资本股份化的有效实现形式。

　　24. 健全农民转移性收入保障机制。探索建立普惠性农民补贴长效机制，将符合条件的返乡创业人员纳入一次性创业补贴范围，提高农民技能提升补贴标准。加强对农民生产生活的财力保障，完善直补政策。

　　四、工作要求

　　1.加强协调配合。各牵头部门要认真履行牵头抓总职责，充分发挥组织、协调、监督、指导作用，积极争取上级对口部门的政策、项目和资金支持，协调推动项目落地落实；健全沟通协调机制，督促各有关单位按照职责分工，密切配合，协调联动，形成狠抓落实的强大合力，推动各项改革试验任务落实到位。

　　2. 实行改革授权。坚持从实际出发，传承清新改革精神，坚持先行先试、鼓励大胆探索，建立改革容错机制。将试验任务中涉及到的部分审批、管理权限下放到镇，完善基层党建和基层治理相结合的乡村治理体系，完善城乡融合发展制度体制，为清新破解城乡二元结构提供制度保证。

　　3. 加大要素保障。加强人才、土地、财政等政策配套力度。健全财政投入持续增长机制，区财政预算逐年加大对城乡融合发展的倾斜支持力度。

　　附件：国家城乡融合发展试验区广东广清接合片区省级支持事项