清远市民政局文件

清民福〔2017〕60号

关于印发清远市殡葬事业发展

“十三五”规划的通知

各县（市、区）人民政府，市直有关部门：

《清远市殡葬事业发展“十三五”规划》经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际认真组织实施。

清远市民政局

2017年8月15日

抄送：省民政厅、各县（市、区）民政局

清远市民政局办公室 2017年8月15日印

清远市殡葬事业发展“十三五”规划

为推动殡葬改革，加快我市殡葬事业发展，根据《中共广东省委办公厅 广东省人民政府办公厅印发〈关于党员干部带头推动殡葬改革的意见〉的通知》（粤委办发电〔2014〕70号）、《广东省殡葬事业发展“十三五”规划》（粤民发〔2016〕125号）精神，制定本规划。

一、发展现状和面临形势

（一）发展现状

“十二五”时期，在市委、市政府的正确领导和省民政厅的支持指导下，全市各地各有关部门坚持以改革创新为动力、以群众需求为导向、以强化服务为主线、以开展考核为抓手、以规范管理为保障，认真实施《清远市殡葬事业发展“十二五”规划》，不断加强和改进殡葬管理服务，推进惠民殡葬、绿色殡葬、阳光殡葬建设，殡葬事业发展取得新成效。

——殡葬公共设施建设不断完善。实施“祥安计划”、“长青计划”，加快推动殡仪馆、公益性骨灰存放设施、骨灰树（花）葬区设施建设。全市现有殡仪馆6个、经营性公墓5座，公益性骨灰存放设施163座，市、县骨灰树（花）葬区10个。“十二五”期间，共投入7105万元对殡葬设施进行改造，阳山县殡仪馆达到省二级标准。

——殡葬基本公共服务保障制度逐步建立。殡葬基本公共服务纳入政府基本公共服务内容，实现了保基本、多层次、广覆盖、可持续。在免除低收入群体殡葬基本服务费用的基础上，自2015年11月1日起，全市全面实施城乡居民7项殡葬基本服务由政府免费提供政策。“十二五”期间，免费提供殡葬基本服务共33349万宗，免除费用总额3508.7万元。部分县（市、区）出台了骨灰树（花）葬奖励政策。

——殡葬服务管理更加规范。通过开展殡仪馆等级认定、专项整治等工作，加强和规范殡葬服务机构的管理服务。建立殡仪馆“公众开放日”制度，在殡仪馆全面推行安装视频监控设备。加强殡葬服务价格管理，健全经营性公墓年度检查制度，推行经营性公墓墓位租用合同、民办殡仪服务机构服务合同示范文本。

——殡葬人才队伍建设加快发展。注重殡葬人才培育，加强殡葬职业技能培训与鉴定工作。到“十二五”期末，获得职业技能资格证书33人，占从业人员的8%。

——葬礼葬法改革取得新的进展。“十二五”期间全市共火化遗体121387具，火化率基本保持100%。节地生态殡葬逐步推广，“十二五”期间采取树葬、花葬等（不含节地生态型墓位）节地生态葬式的骨灰187份。鲜花祭扫、网络祭扫逐步推广，文明节俭办丧事渐成主流。

（二）面临形势

“十三五”时期，是我省率先全面建成小康社会的决定性阶段，也是推动殡葬改革的重要时期。全市殡葬事业发展面临着新的机遇和挑战：

——协调推进“四个全面”战略布局对深化殡葬改革提出了更高要求。全面建成小康社会，要求实现殡葬基本公共服务均等化，切实满足人民群众殡葬基本服务需求。全面深化改革，要求坚定不移地深化殡葬改革，让政府和市场形成合力，加快殡葬事业科学发展。全面依法治国，要求不断完善殡葬法规，依法加强殡葬管理。全面从严治党，要求各级党委政府贯彻落实《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，加强组织领导，健全工作机制，充分发挥党员、干部带头推动殡葬改革的作用。

——经济社会转型发展带来人民群众殡葬服务需求新变化。随着经济发展进入新常态，新型城镇化建设、社会主义新农村建设和人口老龄化进程加快，殡葬服务需求呈现个性化、多样化，对加强殡葬人才队伍建设、转变殡葬服务方式、扩大殡葬服务有效供给的要求更加迫切。坚持绿色发展，要求政府提供更多绿色化的殡葬公共产品，倡导文明低碳祭扫新风，积极推行节地生态安葬，节约国土资源，改善人与自然关系。

——制约殡葬事业发展的体制机制和结构性问题更加突出。随着殡葬改革向纵深推进，改革复杂性愈发凸显。殡葬资源配置、殡葬公共服务城乡区域发展不平衡矛盾依然突出。殡葬基本公共服务资金投入和政策支持力度不足，公益性不够凸显，甚至对市场化运作过度依赖。

——殡葬法治建设和文化建设较为薄弱。殡葬法治建设相对滞后，部门协同监管机制尚不健全，基层殡葬执法力量较为薄弱，执法手段逐步弱化，执法水平有待提高。传统丧葬陋俗对殡葬改革的阻力和干扰短期内难以消除，群众对文明低碳祭扫、节地生态安葬认可度有待提高。在殡葬改革过程中缺乏殡葬先进文化、道德规范和系统理论的引领，殡葬先进文化宣传和现代殡葬公共文化服务平台尚未构建。

二、总体要求和发展目标

（一）指导思想

以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕“三个定位、两个率先”目标，以全面深化改革为根本动力，坚持殡葬基本服务公益性方向，坚持殡葬先进文化引领，进一步规范殡葬管理，强化殡葬基本公共服务，推动殡葬改革，促进绿色发展，促进社会文明进步，促进率先全面建成小康社会。

（二）基本原则

坚持以人为本、保障权益。坚持深化殡葬改革与维护人民群众殡葬基本权益相结合，按照保基本、广覆盖、可持续的原则，加快完善覆盖城乡的殡葬基本公共服务体系，有效保障人民群众的殡葬权益，促进社会公平正义。

坚持政府主导、共同参与。充分发挥政府在推动殡葬改革中的主导作用，强化规划、统筹、服务和监管等方面职责，坚持殡葬基本服务的公益性。动员社会力量参与发展殡葬事业，营造规范有序、公平竞争的市场环境，更好地满足人民群众多层次殡葬服务需求。

坚持科学发展、深化改革。以全面深化改革为动力，先行先试，积极探索适应经济社会发展现状和时代发展要求的殡葬改革、管理、服务方式。发挥党员干部带头示范作用，坚持依法治理、宣传引导、补助奖励并举，坚持殡、葬、祭三位一体，全面推动葬礼葬法改革。

坚持统筹兼顾、分类指导。坚持实事求是，因地制宜，重点加强相对落后地区的扶持、指导和督促力度，深化农村殡葬改革，促进区域城乡殡葬改革协调发展。

（三）发展目标

到2020年，覆盖城乡居民的殡葬基本公共服务体系进一步建立健全，殡葬服务质量、服务效率和民众满意度显著提高；推行火葬、改革土葬成果得以巩固，节地生态安葬逐步推广，低碳文明祭扫新风尚逐步形成，城乡区域间殡葬资源配置差异逐步缩小；殡葬服务能力和监管能力逐步提升，不断满足人民群众多层次、多样化的殡葬服务需求，让人民群众对殡葬改革有更多获得感。

——优化骨灰存放设施资源配置。对现有公益性骨灰存放设施进行升级改造，适当增加容量。公益性骨灰安葬设施、骨灰树（花）葬区的县级行政区域覆盖率达到90%。

——实现殡葬基本公共服务均等化，服务保障水平显著提高，公众满意度达到85%以上。

——全面建立节地生态安葬奖励政策，遗体违规土葬和骨灰散埋乱葬现象基本得到遏制。骨灰节地生态安葬率达到50%以上。

——全市6间殡仪馆达全部达到省级殡仪馆标准。殡仪馆公共设施设备与服务需求相匹配，火化机大气污染物排放限值达到国家标准，殡仪车达到汽车排放标准和安全标准。

——全市殡葬职业资格证书持有者应超过120人，所有殡仪馆配备具有专业资格的社工专业人才，提供殡葬社会工作服务。

三、主要任务

（一）强化殡葬基本公共服务

1．完善殡葬基本服务免费政策。进一步贯彻落实殡葬服务行业标准、技术规范，提高殡葬基本公共服务水平。清城、清新、英德、佛冈在全面实施城乡居民7项殡葬基本公共服务由政府免费提供政策的基础上，提高免费服务标准，扩大免费对象范围，适度增加免费项目。其他县（市）根据本地实际情况可逐步实施。

2．加强殡仪馆建设。继续开展殡仪馆等级认定工作，不断完善殡仪馆公共设施建设和火化机、殡葬专用车等设备配置，大力推进环保节能改造。2018年前，清远市殡仪馆要达到省一级殡仪馆标准，佛冈县殡仪馆、连州市殡仪馆要达到省二级殡仪馆标准；2019年前，英德市殡仪馆、连山县殡仪馆要达到省二级殡仪馆标准。

3.推进公益性安葬（放）设施建设。加快推进县、镇级公益性生态公墓（或骨灰楼）建设，完善村级农村公益性生态公墓（或骨灰楼），扩大公益性生态安葬设施覆盖率。到“十三五”期末，各县（市、区）建成一座县级公益性生态公墓（或骨灰楼）、30%以上的乡镇建成一座镇级公益性生态公墓（或骨灰楼），升级改造现有村级公益性生态公墓（或骨灰楼），提高骨灰存放率，对自然村人口达到1500人以上的应配套建设节地生态型农村公益性墓地。对新建县、镇、村级公益性生态公墓（或骨灰楼）要根据当地人口死亡基数，科学规划、规模适度、平衡分布，合理增设墓穴数量，避免重复建设。

4．切实提升殡葬服务专业化水平。加强殡葬职业道德教育和技能培训，定期组织殡葬从业人员参加职业资格考试，推行殡葬服务持证上岗，到“十三五”期末，各地获得职业技能鉴定资格证书人数占殡葬从业人员总数的30%以上。加快推进殡葬服务领域社会工作服务，积极发挥社会工作专业人才的专业作用。在殡仪馆设置社会工作岗位（内设机构）或通过政府购买服务方式，配备具有专业资格的社工专业人才，为遗属提供悲伤慰藉、情感关怀、心理疏导、精神支持。

（二）推行节地生态安葬

1．加强遗体火化和骨灰安葬管理。清远市属于火葬区域，严禁遗体土葬，继续实行火葬。加强丧事活动监督管理，依法处理违规埋葬遗体、建造坟墓行为。骨灰安放实行严格管理制度，负责遗体火化的殡仪馆应对骨灰领取进行造册登记，配合殡葬管理部门做好骨灰去向的跟踪管理。遗体火化后的骨灰，由殡仪馆负责暂时存放保管，由丧属（或委办人）办理领取或寄存手续。

2．完善配套节地生态安葬设施建设。完善现有骨灰树葬区和花葬区设置，配套建设追思纪念场所。严格控制传统墓穴葬式发展，新建经营性公墓和现有经营性公墓尚未开发的墓区分别按照不低于40%和30%的比例，配建相关设施实行树葬、花葬、草坪葬、壁葬、寄存等节地生态葬法。

3．建立节地生态安葬奖励制度。各地每年组织开展免费骨灰树葬、花葬活动不少于1次。建立健全殡葬改革激励引导机制，为骨灰实行树葬、花葬者的遗属颁发纪念证书（奖章），鼓励移风易俗、节约用地；完善节地生态葬法奖励政策并逐步提高奖励标准。

（三）加强殡葬重点领域管理

1．加强殡葬事业单位监督管理。围绕殡葬管理服务重要领域、重点岗位和关键环节，制定和完善殡葬事业单位风险隐患防控管理流程，建立健全长效机制。加强安全，落实安全责任。推行阳光殡葬服务，坚持开展殡仪馆“公众开放日”活动，建立行风监督员制度，接受社会监督。

2．加强公墓建设管理。完善公墓年度报告制度，联合相关部门加强对公墓的监督管理，严格执行公墓墓地（穴）占地面积标准，严格凭合法证明出租（售）墓穴或骨灰存放格位。公墓管理风险基金的提取比例是每个墓穴销售总价格的3%以上。

（四）推进殡葬改革创新

1．树立文明节俭殡葬新风尚。充分发挥党员、干部带头推动殡葬改革作用，加强殡葬改革宣传。加大丧俗改革力度，持续深入宣传殡葬新理念，倡导厚养薄葬，推行在殡仪馆或合适场所集中办理丧事。推行网络祭扫等文明低碳祭扫，引导群众逐步从注重实地实物祭扫转移到以精神传承为主上来，切实做好清明等重大节日期间群众集中祭扫安全保障和服务工作。

2．加快推进殡葬管理信息化建设。加强人口死亡医学证明和信息登记管理工作，规范殡葬服务单位业务档案管理，积极推行殡葬管理服务信息公开。推动“互联网+殡葬”健康发展，发挥互联网、大数据在殡葬改革宣传、殡葬行政监督、殡葬服务、祭扫追思方面的作用。鼓励殡葬服务机构面向群众个性化需求，利用互联网技术提升殡葬服务效率和精准度。

四、重点工程

（一）殡仪馆建设创新工程

结合实施基本殡葬设施建设“长青计划”和开展省级殡仪馆认定工作，清远市殡仪馆要起到示范带头作用，加大资金投入，围绕标准化、园林化和人文化进行建设改造，使殡仪馆管理更加科学化、精细化，殡葬改革宣传氛围更加浓郁，设施更具人性化，设备实现节能减排，服务更加充满人本和文化特色。

（二）节地生态安葬精品工程

各地继续实施“长青计划”，争取上级资金支持，加大本级资金投入，积极开展节地生态安葬工程建设，整合安葬设施资源，建设一批高质量、精品化的节地生态安葬设施，提供树葬、花葬、草坪葬、壁葬、寄存等节地生态安葬服务，满足群众多元化节地生态安葬需求，打造成为生态文明宣传基地和生命文化教育基地，发挥慎终追远和人文纪念作用。

（三）农村殡葬改革示范工程

鼓励各地结合推进新型城镇化、社会主义新农村建设，充分发挥基层党组织、村（居）委会和农村老龄协会的作用，从殡、葬、祭等方面综合引导群众积极参与殡葬改革，在“十三五”期间，各地培育不少于一个殡葬改革示范镇（村），为全面深化农村殡葬改革探索路径、积累经验。

五、保障措施

（一）推动殡葬综合配套改革。各级党委、政府要把思想和行动统一到中央决策部署上来，围绕人民群众对殡葬改革的新期待、新诉求，统筹相关联、相匹配与有机衔接的国家、社会、市场等要素，整体推进殡葬改革和重点突破殡葬体制机制相促进，推动殡葬综合配套改革，形成殡葬改革合力。各县（市、区）政府要按照本规划确定的任务和要求，结合实际，组织制定本地区“十三五”期间殡葬事业发展规划，细化分解各项工作任务，落实工作责任。

（二）建立健全殡葬管理体制机制。建立健全党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的工作机制，切实推动殡葬改革，做好清明节期间文明祭扫安全保障、突发事件遇难人员遗体处置等工作。严格履行“党政同责、一岗双责、失职追责”，落实殡葬事业单位管理责任。探索引导社会资本从事除遗体接运、存放、火化以外的其他殡仪服务，探索城乡公益性公墓公办民营、公建民营模式。

（三）完善殡葬事业投入机制。殡葬事业经费纳入公共财政预算，按时足额落实基本公共殡葬服务经费，并加大对公益性殡葬服务设施建设的经常性投入。建设经营性公墓用地出让所得，纳入财政管理，专项用于公益性殡葬服务设施建设。各级福利彩票公益金大力支持公益性殡葬服务设施建设。加大财政转移支付力度。探索政府购买服务等多形式投入方式，促进殡葬基本公共服务机制转变和效率提高。

（四）加大政策扶持和保障力度。殡葬用地纳入土地利用总体规划和城乡规划，殡仪馆以及公益性公墓（骨灰楼）等节地生态安葬设施建设用地由县级以上人民政府依法批准划拨。城乡公益性骨灰安放设施纳入城乡规划，火化机加装尾气处理装置纳入持久性有机污染物污染防治规划，并给予必要的资金、技术和政策支持。尊重和关爱殡葬职工，加强劳动保护和职业防护，建立健全殡葬特殊行业津贴补贴和走访慰问制度。完善殡葬职工工资福利待遇政策并建立正常增长机制，使工资收入增长与当地经济发展相匹配。

（五）加强殡葬法治建设。推动政策创制，完善殡葬管理法规制度体系。结合推行权责清单制度，明确各有关部门在殡葬管理方面权力的法律依据、实施主体、职责权限、管理流程和监督方式等，规范殡葬行政执法程序，建立部门联合执法机制。深化行政审批制度改革，依法进一步简化、规范殡葬行政审批项目的办事程序，加强事中、事后监管。加强殡葬管理法治教育培训和政策法规宣传。

（六）实施考核评价机制。落实殡葬管理目标责任制，各地、各有关部门对本规划实施情况进行阶段性评估和考核。“十三五”期间，各县（市、区）政府每年3月底前将上一年度本地实施规划评估和考核情况以书面形式报清远市民政局。清远市民政局每年以清远市政府名义组织对各地政府实施规划情况进行年度考核（具体考核办法另行规定），考核结果予以通报并向社会公布。