清新府函〔2024〕66 号
刘波代表:
您提出的《关于对清新区部分非建制镇给予倾斜扶持的建议》(第2024041号)收悉,现答复如下:
乡镇撤并,有利于加快城镇化进程,推动经济持续、快速、健康发展。2002年初到2004年间,清新县先后实施了3次乡镇撤并,撤并比例达60.8%,超出了省、市提出的撤并任务。为更客观、全面分析我区非建制镇目前的实际情况和发展现状,清新区民政局收集汇总了区相关职能部门的意见,并到当时经历撤并的龙颈和浸潭二镇进行调研。
一、工作开展情况
(一)评估我区撤并乡镇的影响
1.撤并乡镇的成效。一是整合资源优势,促进经济发展。通过乡镇行政区划的调整,促进产业集聚,加快产业化经营。如龙颈可以整合南冲瓷沙的资源,石坎的电瓷生产技术和销售,利用龙颈和石马的地缘优势,推动工业发展;沙河、禾云利用其便利的交通条件,加大招商引资的力度,形成以许广高速及107国道为轴线的上规模的加工业走廓;浸潭镇则可利用桃源丰富的旅游资源及农产品种植基地,加快商品经济的发展。撤并乡镇后,通过整合全镇包括非建制镇以内的资源,有利于优化资源配置,做大做强镇域经济。二是增强集聚功能,加快城镇化进程。被调整的乡镇大多规模偏小,总人口数量少。2003年撤并的4个镇中,有2个镇总面积在70平方公里以下,3个镇总人口在1.5万人以下;2004年撤并的镇有8个镇是3万人以下,有2个镇是100平方公里以下。通过撤并,能引导劳动力转移,最大限度地集中有限的人力、物力、财力建设中心城镇,不断增强其集聚、辐射功能,带动文化、金融、商业、服务业等第三产业的发展,也能充分发挥中心城镇政治、经济、文化中心的功能,推动公共服务水平的提升。三是精简机构,降低行政成本。被调整的乡镇的规模偏小,镇级政权的机构依然是配齐,社会事务管理和行政运行成本就显得相当高。但通过乡镇撤并后,精简机构,既有利于节省财政开支,缓解财政的困难,又有利于避免部分公益事业重复建设,集中财力加快城镇公共设施等方面建设。
2.撤并乡镇产生的问题。一是建制镇一级管理难度增加。撤并后镇域面积扩大但人员编制精简,随着“百千万工程”、乡村振兴等各项中心工作的开展,镇干部承担的工作量日益增大,个别村居偏僻、路途崎岖遥远,给镇、村干部开展管理和服务工作带来一定的难度。非建制镇虽然设立片区和工作组,但群众办事还是需要到镇政府,办事成本增加,也无法更好保证服务精细化。二是人口空心化严重。随着城镇化发展,非建制镇人口逐渐流向建制镇圩镇或大城镇,人口收缩态势扩大,比如桃源片区户籍人口有30000多人,常住人口只有5000人左右,到鹰嘴桃收获季节请不到采摘工人。三是非建制镇市政基础设施建设停滞不前。随着镇域行政和经济中心的迁移,造成非建制镇人口流失、资金投入力度不足,非建制镇圩镇市政建设基本上停留在撤并镇前的水平,对改善当地群众的生活水平,发展当地的经济造成一定的障碍。
(二)撤并后非建制镇的发展
1.支持非建制镇经济发展。近年来,各镇因地制宜,发展全镇包括非建制镇在内各地区的特色产业,非建制镇主要以发展农业、旅游业为主,第一、二、三产业都有所发展。一是因地制宜打造特色农产品,形成“一村一品”,比如珠坑黑毛节瓜、石马红茶、南冲沙田柚、鱼坝笋干和鱼坝风云茶等。二是结合自身资源优势,发展加工制造业,如沙河片区有省级非物质文化遗产沙河鸟笼加工业,石坎片区有陶瓷产业,桃源片区有清远市粤能水电发展有限公司。三是在保护传统历史文化和生态环境的基础上,发展特色第三产业,如秦皇片区推进红色村试点建设,桃源片区打造精品民宿项目和建成桃源红色教育基地,南冲片区整合南冲革命老区发展红色旅游,白湾建成广东清新白湾省级自然保护区自然教育基地。通过打造和发展非建制镇的特色产业,推动了非建制镇的经济发展。
2.保障非建制镇的基础设施建设。一是积极争取资金支持非建制镇基础设施建设项目。清远市清新区乡镇市政排水管网新建、维修及升级改造工程获得专项债券资金1.57亿元,项目建设内容包括铺设石潭镇白湾市政排水管道。清远市清新区禾云镇镇区、新洲圩、沙河圩、鱼坝圩、鱼咀圩片区老旧居住区改造项目获得专项债券资金4000万元,秦皇片区红色村道路拓宽硬底化项目获得广清对口帮扶协作资金80万元。二是强化非建制镇污水基础设施保障工作和污水治理工作。完善我区非建制镇污水基础设施建设。按照《清远市新型城镇化和城乡融合发展2023年工作要点》《清远市“十四五”新型城镇化实施方案》工作部署,实施清远市清新区非建制镇生活污水处理设施建设项目,对桃源、鱼坝、鱼咀、沙河、新洲、石马、南冲、石坎、珠坑、白湾、秦皇的污水处理设施采用一体化处理设施,建成后出水可达广东省《农村生活污水处理排放标准》(DB44/2208-2019)一级标准。工程总投资为6689.25万元,现已基本完工,已完成管网完成长度约22公里。积极申请涉农资金开展农村生活污水处理设施运维管护工作。清远市生态环境局清新分局分别于2021年度、2022年度及2023年度申请并经区政府同意统筹分配驻镇帮镇扶村资金276.99万元、300万元、700万元至各镇。在资金分配过程中,主要参照各镇已建农村生活污水处理设施数量、规模等因素,按各镇需求比例对资金进行科学分配,未出现将资金集中分配至建制镇所在的圩镇,忽视非建制镇圩镇农村生活污水处理设施管护需求的情况。三是加强非建制镇电网设施建设。提升城乡供电服务均等化水平。由建制镇供电所对辖区内非建制镇的电网规划建设、配网运维、客户服务进行统筹管理,及时解决客户用电问题,提升客户供电问题响应速率。加大农网投资力度。2023年以来,累计投入1.75亿元推动清新区农网改造升级,其中在秦皇、石坎、桃源等地区累计投入1119万元升级改造电网设施,相比于建制镇时期的供电能力、供电可靠性均有大幅提升,未因调整为非建制镇而受到影响。2025年前,清新供电局计划建设35千伏秦皇站,进一步提升秦皇地区的供电能力。加快解决群众用电急难愁盼问题。实施整线(成片)标准化治理,计划2024年至2025年完成太平秦皇地区10千伏秦皇干线,龙颈石坎地区10千伏石坎干线、南冲干线、中洲干线,浸潭桃源地区10千伏新华干线、蕉坑干线等6回中压线路的标准化立项改造,确保从根源上提升配网供电质量。
3.提高非建制镇基本公共服务和社会管理水平。一是提高非建制镇的教育水平。优化非建制镇义务教育学校布局。非建制镇义务教育学校均保留至少1所完全小学及1所初级中学,或保留1所九年一贯制学校,保障适龄儿童就近接受良好教育的需求。加大投入改善办学条件。积极争取上级部门各项资金,加大对学校的提质建设,清远市清新区学前教育提升工程获得专项债券资金3600万元,项目建设内容为改扩建禾云沙河幼儿园、龙颈石坎幼儿园等17所公办幼儿园。开展全面改薄、教育创强以及明厨亮灶、灭C行动等项目,学校办学条件得到全面改善。加大乡村教师帮扶力度。改善乡村教师的生活环境、保障教师待遇;在乡村学校教师职称晋升方面给予倾斜,增强乡村教师岗位的吸引力,让乡村教师能够引得进、留得住。二是保障非建制镇医疗卫生水平。撤并乡镇后,非建制镇仍保持8间卫生院的独立设置,分别是沙河、鱼坝、石坎、石马、南冲、珠坑、桃源和白湾卫生院。非建制镇卫生院与其他镇级卫生院在医疗业务、专业人才政策、基础建设和设备设施投入均保持基本相同的要求,能为辖区群众提供基本医疗、基本公共卫生、医疗应急救治等服务,有安排医务人员24小时值班,能够满足村民夜间急诊的需求。在非建制镇卫生院设备配套更新方面,我区在2022年实施《清远市清新区提升医疗服务能力建设项目—医疗急救设备配套及其他医疗设备采购》,该项目总投资1589.98万元,主要以先满足边远地区及非建制镇卫生院优先配套更新常规医疗设备及急救设备为主,所有设备均投入使用。在业务用房装修建设方面,2024年我区对各基层卫生院进行业务用房及职工值班周转房新建、拆建,该项目预算约8000万元,对我区10个基层卫生院进行建设,其中8个是非建制镇卫生院,预计今年能动工建设。在人员配置方面,区卫生健康局每年结合各非建制镇卫生院的实际情况,合理设置岗位,招聘紧缺适用的卫生专业技术人员。在全科医师培训、人才待遇保障等方面一视同仁,稳定非建制镇卫生院卫生技术人员。三是维护非建制镇的社会治安。在非建制镇内均有设置警务室,派驻一定数量的民警和辅警,专门处理非建制镇范围内的警情,如石马、南冲片区均设有警务室,分别安排两名民警、五名辅警长期驻扎。四是保持非建制镇卫生环境整洁。各个非建制镇配备了相应数量的保洁员和垃圾清洁车,及时处理生活垃圾,保持非建制镇范围内的环境卫生整洁。比如浸潭镇桃源片区村小组的卫生聘请了第三方公司负责打扫,有垃圾车每天将垃圾运送到垃圾清理点,做到日产日清;龙颈镇非建制镇范围内的村(居)通过“村收集、镇转运、区处理”的模式,实现垃圾不过夜。五是推动非建制镇的社会工作服务。通过全面落实“广东兜底民生服务社会工作双百工程”,社工服务范围已覆盖到非建制镇,全区建成共8个社工站,设置36个服务点,目前配备172名社工,基本实现社会工作服务站(点)100%覆盖、困难群众和特殊群体社会工作服务100%覆盖,能为非建制镇群众提供专业社工服务。六是激励城市人才入乡。鼓励企业家、专家学者、专业人才和机关事业单位离退休人员参与乡村振兴,大力建设区、镇两级乡村振兴人才驿站,服务乡村人才振兴,鼓励优秀党政干部、青年志愿者和“三支一扶”和专家服务队服务投身乡村建设,鼓励青年人才回乡创业。2020年以来,各类返乡入乡创业人员达1000人以上,创造就业岗位超过5000多个。同时,依托上级的政策支持,在包括非建制在内的地区开展乡土专家、种植专家、网络直播带货等培训活动。
4.推动提升发展条件。一是完善非建制镇的通讯建设。通讯信号和网络信号在非建制镇范围内已基本实现全覆盖,有个别比较偏僻的村小组未覆盖通讯信号,原因是这些村小组的常住村民较少,运营商考虑到投资成本高但收益小而不选择投资,但村民也可以通过连接网络信号与外界联系。二是保障非建制的公共交通运输。清新区实施“村村通”政策,目前已按要求公交运输全覆盖辖区行政村,清西三镇主要是通过公交线路覆盖,滨江片区主要是通过公交、客运班线、农村客运三种方式的线路覆盖。非建制镇均有公交路线到建制镇圩镇或清新城区,如桃源片区有乡村巴士专门在桃源片区到浸潭镇圩镇之间运营,沙河、新洲、鱼坝等片区均有开通至清远北站的专线车,石坎、南冲和石马片区有班车到清远北站,能够满足非建制镇范围内村(居)民日常公交出行的需求。随着社会经济的发展,现在非建制镇的村(居)民出行可以选择网约车、私家车等多种便捷的交通方式,在非建制镇地区已少有出行困难的问题。三是吸引人才返乡创业。在非建制镇有不少村民愿意返乡创业,如珠坑片区车头村委会村民丘敏宜返乡创建了北楼山茶品牌和兴办民宿,帮助60余家民宿进行推广,带动多名村民参与茶叶种植实现增收;桃源片区依赖于其天然条件发展旅游业,吸引了一批年轻的村民返村做民宿,目前有民宿60多家。
二、限制非建制镇发展的问题和困难
撤并后,非建制镇范围内的基础设施已基本完善,公共服务也基本能够满足村(居)民的需求,目前制约非建制镇发展主要的问题和困难,更多在于资金、项目建设指标、政策等层面。
(一)上级对非建制镇没有专项的资金指标。财政资金通常以建制镇为单位,划拨到建制镇一统筹,上级对清新区的财政资金支持没有专门分配给非建制镇的。由于资金有限,在资金使用紧张的情况下,建制镇对资金分配的考虑往往是哪里急、哪里成熟就先用到哪里,专门用于非建制镇的资金十分有限。
(二)没有专项用地指标制约了非建制镇的产业发展。根据清远市人民政府印发的《清远市人民政府办公室关于印发<清远市土地利用年度计划指标分配管理办法>的通知》(清府办〔2022〕24号)文件要求,市不再直接下达年度用地指标,各县(市、区)需通过完成下达的批而未供、闲置土地等“增存挂钩”处置任务等方式挣取指标,我区用地指标紧缺,难以保障项目用地需求。有限的用地指标较多使用在建制镇政府所在地,非建制镇不少项目建设受到用地问题制约,未能实现全面落地投产,如龙颈镇石马片区塘坑村的窝兰山居项目尚未解决用地需求至今未动工;浸潭镇桃源片区由于无用地指标无法发展鹰嘴桃加工产业,千影悦农旅度假区项目则缺乏点状用地指标。
(三)上级没有专项提升非建制镇基础设施和公共服务的资金和政策。无论在经济发展、基础设施建设,还是提升公共服务、社会管理水平方面,上级都没有专项的资金和政策指标专门向非建制镇倾斜,导致非建制镇部分基础设施建设还不够完善、传统旅游资源未得到更好地保护和开发等问题。
(四)吸引人才回流非建制镇的内生动力不足。一是个别非建制镇地理位置边远,受职业发展限制、照顾家庭等因素影响,医务人员、教师、社工等人员流失亦不同程度存在。二是没有专门针对人员到非建制镇创业的优惠政策。创业补贴政策主要还在区一级层面,建制镇一级没有针对人员到非建制镇创业的优惠政策。
三、下一步工作计划
为巩固乡镇撤并的成果,我区将继续采取行动,进一步推动和平衡非建制镇的发展。
(一)持续推进非建制镇项目建设。发挥区重点项目办统筹作用,继续做好综合协调工作,对非建制镇项目实施过程中存在的规划、用地、环评、节能等问题,积极与相关职能部门协调沟通,争取上级部门政策、用地指标等方面支持,加快推进非建制镇项目建设。
(二)继续争取上级资金支持。按照专项债资金、对口帮扶协作资金申报要求,指导相关单位做好提升非建制镇基本公共服务项目储备工作,提前谋划,争取更多项目获得上级资金支持。
(三)继续做好土地要素保障工作。一是积极做好城乡规划工作,在编制涉及非建制镇控规及村规时,根据规划人口,科学做好用地布局,规划交通路网,合理配置教育、医疗、养老托育、文化体育等公共服务配套设施,以满足片区人口需求,提升非建制镇公共服务水平。二是加大批而未供和闲置土地处置力度。引导建制镇和非建制镇优先使用存量建设用地,以节约集约用地为原则,整理农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地,用于基础设施建设项目和经济发展项目开发,盘活闲置土地资源。三是分类解决基础设施建设项目和经济发展项目不同类型用地需求。根据不同项目类别争取纳入市级行业专项清单,争取使用省、市级专项指标保障用地需求。
(四)继续加强人才招聘和培养。医疗队伍建设方面,落实工资福利待遇政策,稳定现有基层卫生院尤其是非建制镇卫生院的人才队伍,鼓励支持基层卫生院尤其是非建制镇卫生院现有医务人员进行进修培训。教师队伍建设方面,进一步利用集团化办学的模式,减少城乡教育资源不均衡情况;提请市教育局每年选派市直学校的优秀教师到清新的农村学校支教帮扶,提高我区乡村学校的师资水平。培育优秀社工方面,定期对各站社工进行针对性的培训,继续争取市督导办公室给予强有力的支持,鼓励社工参加全国社会工作者职业水平考试,持续提高社工专业水平。
(五)继续加强城镇生活污水处理设施及其配套管网建设。按照全面推进乡村振兴战略及实施农村生活污水治理全覆盖攻坚行动工作部署,会同区各相关单位、各镇通过加强政策支持、技术帮扶等方式,持续推进非建制镇农村生活污水治理工作,改善非建制镇农村人居环境质量,提升非建制镇群众幸福感、获得感。
四、工作意见建议
由于政策限制等因素,仍有一些在我区层面未能解决的困难,需要市一级给予相关支持。
(一)建议上级在分配使用资金时,综合考虑清新各镇的地域和人口实际,对地域较广和人口较多的建制镇适当给予财政政策倾斜。非建制镇在撤并前享有同等上级下拨到建制镇的财政资金,撤并后的建制镇的范围扩大了,但收到的财政资金与未经历撤并的其他规模较小的建制镇同等,给建制镇平衡地区发展带来一定难度。如乡村振兴的驻镇帮扶村的帮扶资金按建制镇数量下拨,撤并后规模较大的建制镇收到与其他建制镇相同的资金,可供分配到各村和非建制镇的资金就十分有限。建议上级可考虑按非建制镇原来能分配到的财政补助的适当比例,增加对撤并后的建制镇的财政资金补助,以用于非建制镇发展。
(二)建议上级加强对我区建制镇的人员编制支持。加强包括镇政府工作人员、教师队伍、医疗队伍、乡村振兴人才等人员编制支持,完善在建制镇和非建制镇地区工作的人才政策和晋升机制,让人才“留得住”,为促进建制镇和非建制镇的发展提供人才保障。
再次感谢您对清新区非建制镇发展的关心和支持!
清远市清新区人民政府
2024年6月4日