各镇人民政府、笔架林场，县政府各部门、各直属机构：

现将市政府《印发关于全面推进农村综合改革的实施意见的通知》（清府〔2011〕80号）转发给你们，请认真贯彻执行。

二○一一年八月十九日

印发关于全面推进农村综合改革

实施意见的通知

清府〔2011〕80号

各县（市、区）人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《关于全面推进农村综合改革的实施意见》已经2011年6月2日市政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

清远市人民政府

二○一一年八月十日

关于全面推进农村综合改革的实施意见

为贯彻落实广东省人民政府《印发关于推进山区县农村综合改革指导意见的通知》（粤府〔2011〕20号）文件精神，全面推进我市农村综合改革工作，促进农村经济社会又好又快发展，结合我市实际，现提出如下实施意见。

一、充分认识新形势下推进农村综合改革的重大意义

新形势下推进农村综合改革，推进农村机制体制创新，是转变发展方式，实现科学发展的内在要求；是破解农村发展难题，增强农村自我发展能力，加快农村经济社会发展的重要途径；是促进县域经济转变发展方式、统筹城乡区域协调发展、促进城乡基本公共服务均等化的重要举措。对于巩固我市农村基层政权、优化农村发展环境、维护农村和谐稳定、建设幸福清远、建设现代农业强市具有重要意义。

二、全面推进农村综合改革的指导思想、目标任务和基本原则

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕“加快四化进程，建设幸福清远”，按照建设“绿色经济强市、岭南宜居名城、华南休闲之都”的目标要求，以促进农民增收、转变政府职能为核心，推进主体功能区建设，明晰乡镇功能定位，统筹县域发展全局；深化富县强镇事权改革，扩大简政放权，增强乡镇施政能力；建立科学考评机制，强化考评机制的导向激励作用，提高干部执行力；完善农村公共服务体系，着力推动基本公共服务延伸到村，提高城乡公共服务均等化水平，为建设幸福清远、构建和谐农村提供体制机制保障。

（二）目标任务。根据省的目标要求，从2011年起，分阶段在全市各地推进农村综合改革工作，通过5年的努力，到2015年全面完成我市农村综合改革工作任务，在全市基本建立起具有清远特色的农村改革发展体制机制，实现全市县域经济实力明显增强，农民收入明显提高，农村生态环境、人居条件和农民生活质量明显改善，农村基本公共服务和社会管理能力明显提升，农村基层组织建设明显加强，农村社会更加和谐稳定，建设清远幸福农村。

（三）基本原则。实现上述目标任务，必须遵循以下五项基本原则：一是改革必须与发展经济相促进。农村综合改革要与经济发展有机结合起来，通过农村综合改革，促进农村经济社会全面协调可持续发展；二是改革必须与综合措施相结合。要统筹考虑、系统谋划改革方案，采取综合配套措施，全面协调推进农村经济、政治、社会、文化等各个领域的改革，把握中心环节，实施重点突破；三是改革必须与群众意愿相一致。要始终把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为农村改革的出发点和落脚点，坚持走群众路线，发挥农民主体作用，广泛听取群众意见，聚民意、聚民力、聚民智、聚民心。四是改革必须与当地实际相结合。要从各地实际情况出发，因地制宜，分类指导，坚持“先规划后建设，先探索后实施，先试点后推广”，以点带面推进农村综合改革。五是改革必须与“解放思想、先行先试”的思维和勇气相融合。要站在统筹城乡协调发展的层面，积极探索创新，勇于在体制机制上先行先试，着力消除城乡二元结构体制障碍，解决制约农业农村经济社会发展的深层次矛盾。

三、加快推进主体功能区建设

（四）明确主体功能区划，统筹县域经济发展。各县（市）要结合市主体功能区规划要求，落实市对本县（市）的主体功能定位，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对县域内各镇进行统筹规划，划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类，并赋予其不同功能定位、社会发展目标。对优化开发镇，要以县级为主，在科学规划、集中管理的基础上进行集中开发，建立合理的财税分成机制，实现集约集聚发展；对重点开发镇，要在符合县（市）总体规划要求的前提下，以镇为主进行开发发展，对开发发展后符合条件的，可转为优化开发镇；对生态发展镇，要将政府职能定位为提供基本公共服务、加强社会管理、维护社会稳定、保护生态环境为主，其正常运转经费由市财政予以扶持保障，确保乡镇集中力量履行其具体功能下的各项工作任务。

（五）明晰乡镇政府和村级组织功能职责，突出履职重点职责。结合主体功能区建设和乡镇机构改革，进一步明晰乡镇政府和村级组织功能职责，把乡镇的履职重点逐步转移到功能职责要求上。乡镇政府履职重点为“5＋X”，“5”即“提供公共服务、促进农民增收、加强社会管理、维护社会稳定、加强基层建设”等工作；“X”即赋予各地不同的功能定位、职责要求和经济社会发展目标。村级组织功能职责是“5+1”，“5”即“促进农民增收、协助开展公共服务、维护社会稳定、保护生态环境、加强组织建设”等5项共性工作；“1”即年度中心工作，包括贯彻落实上级决策部署，当前必须特别注重推进扶贫开发“双到”工作。

（六）建立科学的政绩考评机制，促使乡镇政府从管理型向服务型转变。各地要按照主体功能区划，根据乡镇不同的功能定位和发展目标，实行分类考核，大胆创新考核内容、指标设置、分值权重和考核方式，将考评重点放在乡镇主体功能应承担的职责范围内，不同区域的指标体系或指标所占权重应有所侧重，建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制，力求将本地区的重大发展规划转化为可考核的指标体系，着力转变基层履职方式，强化乡镇功能作用发挥。优化开发镇重点考核经济结构调整、节能减排和自主创新能力；重点开发镇主要考核经济增长及其质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新能力，实行综合评价；生态发展镇不再重点考核经济增长指标，侧重考核基本公共服务、社会管理、生态发展、农民增收和农村稳定等。

四、进一步深化富县强镇、简政强镇事权改革

（七）科学设置乡镇管理机构，提升乡镇服务效能。按照省富县强镇、简政强镇事权改革的要求，本着“不增人员，减少成本，提高效率”和从“向上相对应”转为“向下相适应”的原则，科学设置乡镇管理机构。乡镇机构设置方案由镇党委、政府提出，报县委、县政府确定。生态发展镇综合性工作机构总数原则上按5－6个掌握，不得突破市下达的机构和人员编制数，不得在编制之外聘用为政府管理服务的临时人员。

（八）实施强镇扩权，提升乡镇施政能力。各县（市）要加快简政放权步伐，本着“能放则放、该放必放”和“权责利相一致”的原则，将涉及人民群众生产生活的行政管理权限下放到乡镇，扩大镇级政府行政事务管理和处置权限，实现管理中心下移。切实落实乡镇干部人事管理权限、干部调整建议权和干部问责处理权，使乡镇党委对配备镇级班子副职有推荐权，对调整个别镇班子成员有建议权，对乡镇干部工作问责有处理权。通过扩大乡镇“三大权力”，使乡镇有权办事、有人办事，施政更加有力。同时，要强化镇对村的考核激励，增强乡镇政府对村一级的管理协调能力，有效提升乡镇解决农村矛盾的能力。

（九）转变政府职能，提升乡镇政府服务“三农”能力。各地要围绕转变政府职能，提升乡镇政府服务“三农”的能力，将建设高效的服务型基层乡镇政府作为改革立足点。制订和完善推进农业产业化、发展特色生态农业、改善村容村貌等方面的财政扶持措施。各乡镇要围绕转变职能进行职能整合，通过建设服务载体，强化、优化直接面对基层群众的服务。围绕促进农民持续增收、建设宜居乡村，强化推进农业产业化、发展特色生态农业、改善村容村貌、促进农村劳动力转移等服务机构建设；围绕“病有所医、住有所居、老有所养”的目标，强化镇村和农村社区性服务机构建设；围绕建设幸福清远、构建和谐社会的要求，强化综治信访维稳等机构建设，有效提升乡镇政府服务“三农”的能力和水平。

五、加快推进农村基本公共服务体系建设

（十）推进基本公共服务延伸到村，提高城乡公共服务均等化水平。各级党委、政府和部门要把均等城乡基本公共服务作为各级履行功能职责的根本要求，按照“延伸乡村、覆盖县域、均等服务”的思路，创新统筹城乡发展新模式，以推进新型城镇化和新农村建设为载体，以基本公共服务下乡为切入点，推动乡镇基本公共服务延伸到行政村。

（十一）建立村级组织经费保障机制，提升村级组织服务农民的能力。采取省市补助、县级统筹、村集体收入自我保障的办法，逐步提高基层干部待遇水平。建立健全村干部补贴、离任村干部生活补助、村级办公经费补助等运转经费保障制度，确保村干部工资在2012年前达到1000元以上，保障村级组织开展工作的基本财力需要，提高村“两委”干部履职尽责的积极性。

六、积极实行财政激励政策

（十二）建立健全生态发展镇财力保障体制。生态发展镇政府正常运转经费由县级财政全额保障，市级财政给予补助，省级财政以奖代补。按照省的要求，2011年享受省以奖代补扶持的生态发展镇数量按以下原则确定：国家重点生态功能区内的山区县生态发展镇不超过该县建制镇总数的50%，省扶贫开发重点县范围内的山区县生态发展镇不超过该县建制镇总数的40%，其他山区县生态发展镇不超过该县建制镇总数的30％；其中，列入国家优化开发区域、重点开发区域的地区，生态发展镇数量要从严控制。

生态发展镇的年正常运转经费按平均160万元确定，省财政按一定比例给予奖补。2011年省级财政奖补资金从2011年5月起开始计算安排。具体扶持办法由市财政局根据省财政厅制定办法另行制定。

七、扎实推进农村综合改革各项工作

（十三）实施步骤。按照因地制宜、分类指导、分期实施、循序渐进、逐步完善的思路，推进我市农村综合改革工作。确保“一年开好局，三年见成效，五年上台阶”：

­­——一年开好局。2011年，重点是各县（市）研究制定本地区改革实施方案，开展试点工作，探索总结试点经验。主要分为四个阶段进行：

1.准备阶段（2011年4月25日至30日）。一是召开会议。县（市）要召开农村综合改革工作动员会议，全面部署开展农村综合改革各项工作；镇、村要组织召开党员干部和村民会议或村民代表会议，全面组织发动农村综合改革工作。二是宣传发动。以印发宣传资料，张贴宣传标语，开展报刊、电视、广播新闻宣传等形式，广泛宣传农村综合改革的目的、意义，组织干部职工认真学习有关文件精神，统一思想，提高认识，使广大干部职工和农民群众了解改革、支持改革、参与改革，充分发挥他们的主动性、积极性、创造性。

2.制定实施方案阶段（2011年5月1日至5月15日）。一是调查摸底。各地要认真做好调查摸底工作，深入基层调查研究，广泛听取基层干部和农民群众对农村综合改革工作的意见。二是制定农村综合改革实施方案。各县（市）要在充分调查研究和科学论证的基础上，研究制订改革实施方案，明确改革具体内容、步骤和要求。各乡镇结合本地实际，细化制定具体的实施方案、实施细则，规范操作。各县（市）要提出本县域各镇主体功能划分意见，在征求各镇意见后，由县（市）统筹确定，并报市政府审核备案。各地改革实施方案必须于今年5月中旬前报市政府，市政府将各县（市）实施方案报省农业厅、编办、发展改革委、财政厅核准后，由各县（市）具体组织实施。

3.组织实施阶段（2011年7月15日至12月15日）。各县（市）根据制定的改革实施方案，按照主体功能区划，在三类功能区各选择1个乡镇作为试点，按照“县直接领导、镇组织实施、部门做好服务”的工作机制，精心组织，上下联动，部门协作，各司其职，做好试点农村综合改革各项工作，探索改革经验。在试点基础上，条件成熟的县（市）争取年内在面上全面铺开农村综合改革工作，以取得省财政激励性补助资金的全额扶持。

4.总结验收阶段（2011年12月20日至31日）。试点镇、开展改革镇要认真总结本地开展农村综合改革的成效、经验、存在问题和改进措施，并提交改革工作总结材料，县（市）组织有关部门对试点镇、开展改革镇改革工作进行检查验收，提出整改措施，进一步完善本地区改革实施方案。

——三年见成效。2012年1月至12月，各县（市）要在完善改革方案基础上，全面推进辖区内各乡镇的农村综合改革。2013年1月至12月，全面总结面上推进农村综合改革经验，剖析存在问题，创新改革实践，进一步深化各项改革工作，确保县域农村综合改革初见成效。

——五年上台阶。2014年1月至12月，各县（市）要进一步完善各项改革配套措施，巩固提高改革工作实效。2015年1月至12月，全面完成全市农村综合改革工作任务。

八、切实加强对农村综合改革工作的领导

（十四）加强组织领导。农村综合改革工作是一项长期、艰巨、复杂的任务，牵涉到党委、政府工作的方方面面。要强化党委统一领导、党政齐抓共管，建立健全强有力的推进农村综合改革领导体制和工作机制，强力推进。市成立由市主要领导挂帅，分管领导参加，市委、市政府办、组织、政策研究、发改、人社、农业、经信、财政、民政、规划、编办部门领导参与的领导小组，设立领导小组办公室，负责研究制定具体工作方案和政策措施，强化对县（市）农村综合改革的指导，加强农村综合改革工作的组织实施。各县（市）要坚持一把手挂帅，建立县委书记、县长负总责，分管领导具体负责，班子成员和各部门协调配合的农村综合改革工作机制。成立领导小组、工作机构，细化工作措施、落实工作责任，确保本地区农村综合改革工作有效推进。

（十五）加强指导督促。各级党委、政府和有关部门要按照本意见要求，将农村综合改革纳入本地区、本部门的“十二五”规划。市农业局、编办、发改局、财政局、经信局、民政局等部门要加强统筹规划、组织协调和指导督促，形成一级抓一级、层层抓落实的督查工作机制；要深入基层开展调研，及时掌握农村综合改革工作的落实和进展情况，及时研究解决推进工作中出现的新情况新问题，确保农村综合改革的各项措施落到实处。